在我国，人民是国家主人，全国人大代表是人民的代表，代表全国人民行使当家作主的权力。
虽然，作为一部行政法规，在作为法律的《行政复议法》对立法目的尚未做修改的前提下，另行拟定行政复议立法目的，很难摆脱下位法违反上位法的嫌疑，然而在强大的政治决断面前，立法者还是选择漠视这样的嫌疑，贯彻执政党的决策部署。以上所描述的行政复议立法目的与其具体条款之间的不协调问题，或者说立法目的条款对具体条文的统摄作用没有发挥出来的原因，究其根本，实际上是行政复议立法目的内部体系的不协调性，即监督行政维护权益解决纠纷三者之间的冲突性。
如果复议机关认为被申请人的行政行为合法，而对申请人的实质请求不能予以支持的，则可以做出驳回请求的决定。为此，还必须强调立法目的条款与具体制度设计及其规范条款设置之间的外部体系化问题，以此统领提升整个行政复议法的制度体系，并加强立法目的条款对行政复议个案的价值引领，确保其在具体的制度实施中得以进一步贯彻落实，避免行政复议制度的失衡。(25)徐向华主编：《立法学教程》，北京大学出版社2017年版，第321页。因此，必须以立法目的为统领，对整部行政复议法的具体条款加以体系化的重新表述，使其形成内部逻辑严密、协调统一的制度体系。然而，立法是以未来为指向的活动，立法目的条款的功能定位，就是人们对某个法律应然作用的期待，而它到底有多大的实现可能性尚不可准确预知。
(11)刘莘：《行政复议的定位之争》，载《法学论坛》2011年第5期。在我国的政治结构中，政府占有大量资源，有着极为优势的地位，在立法起草阶段有条件把握主动权，即便是修法阶段，未经协调一致或得到政府的同意，人大也很难对法案作出重大修改。(70)也许有人会说：既然把基本权利和公共利益放在天平上进行权衡，从天平的这一端看过去是用基本权利限制公共利益，从天平的另一端看过去不就是用公共利益限制基本权利吗？二者没有本质区别。
该中国论者否定比例原则普遍性的论证逻辑可以被简单地概括为：比例原则的普遍性寄生于正当限制基本权利这个观念，如果后者的普遍性被否定了，那么，前者普遍性被否定的命运也不可避免。(58) 上面所引用的美国宪法案例都是比较晚近的，为了能够证明美国法院实际上在更早的时候就已经在独立运用合比例性分析，笔者将详细分析美国最高法院在1926年审理的一个宪法案例，即欧几里得村诉安布勒地产公司案(Village of Euclid v.Ambler Realty Co.)。(73)或者用德沃金自己的说法，如果大多数人的那个权利(the ‘right'of the majority)也被当作一种和个人权利相竞争的权利(a competing right)，并与个人权利相权衡，那么，个人权利的概念(the concept of individual rights)就可能面临被摧毁的危险。(67)但是，这是一个不完整的和不准确的引用。
该论者在论述过程中曾经提出怀疑：‘限制基本权利这件事情，从一开始就面临常识的挑战：现代国家的宪法不是为了保障人民的基本权利吗？不以保障基本权利为目的的宪法还是真正的宪法吗？(66)由此，他本应有机会避免错误结论的发生，但是他错过了。一审法院认为欧几里得村土地规划法令隐含了种族隔离的非法目的，这是法院否定该法令合宪性的重要理由。
(22)……在50年代之后，成文法内已出现了比例原则，而联邦宪法法院在50年代早期开始，以药房案为始，大量援用比例原则，于是乎，本原则之适用才一如Wolffers所言的——全面展开矣(horizonale Ausbreitung)。论述至此，笔者希望已经澄清了中国法学界存在的另一个混乱。(17)第四，比例原则否认权利主张有绝对答案。对应于德国式的比例原则，美国宪法实践在进行合比例性分析的时候，可能只是侧重使用其中的某些子原则，比如必要性原则或狭义比例原则。
面对如此情形，有中国论者提出了一个疑问：比例原则的普遍性存在理论上的根据吗？①基于比例原则在全球范围内广泛传播的现实，有学者极力主张应该普遍接受比例原则，也有学者对普遍化主张提出了质疑。其次，错误结论源自特定中国论者对相关论述的不完全理解。但是，在批判性的论辩过程中，出现了一种关于比例原则的错误甚至是有害的主张，即有中国论者认为比例原则的普遍性寄生于正当限制基本权利的观念。(24)蔡宗珍：《公法上之比例原则初论——以德国法的发展为中心》，《政大法学评论》第62期(1999)，第80页。
See Ronald Dworkin,Taking Rights Seriously,Harvard University Press,1977,pp.22,82,90. (72)Kaarlo Tuori,"Fundamental Rights Principles:Disciplining the Instrumentalism of Policies",in Agustín José Menéndez and Erik Oddvar Eriksen(eds.),Arguing Fundamental Rights,Springer,2006,p.36. (73)同注(72)，第37页。(71)参见注⑦，第44-69页。
宪法权利的目的之一就是对可接受的国家行为和不可接受的国家行为进行界分。作为基本权利适用方法的比例原则表明了对基本权利主体的立场：个人自由不能被强烈侵犯，除非所追求的目的是必要的，并且侵犯影响与所追求的目的是均衡的。
(20)由此可见，信而好古的做法不论中外。到20世纪90年代末，除了美国的情况有点例外，世界范围内所有有效运作的宪法司法体系实际上都已经接受了合比例性分析的主要原则。以色列学者(也曾是以色列最高法院首席大法官)阿哈龙·巴拉克(Aharon Barak)指出：合比例性显然被描述为决定目的和手段之间的适当关系的一个判准。必要性原则，又称为最小损害原则，它要求公权力行为者所运用的手段是必要的，手段造成的损害应当最小。(45)把确定目的或目的正当性审查排除在合比例性审查之外，但并非可有可无，这是很有代表性的德国观点，这同德国司法实践和法学理论关于正当的理解有关，还可能因为把合比例性审查仅仅理解为目的—手段分析。也许行政法意义上的比例原则主要是作为前一种关系的判准，而宪法意义上的比例原则侧重于作为后一种关系的判准。
(23)同注(21)，第334-335页。(15)第二，比例原则的拥护者很少认同一个共同的标准可以被用来评价个人利益的权重和与之冲突的共同体利益的权重。
这种刑法意义上的比例原则似乎更直接地提取自比例的原始意义。对于宪法比例原则的跨国性接受(transnational embrace)，美国经常被看作是一个另类。
(32)笔者认为，此处的合比例性审查是就行政法意义而言的，这个说法大概佐证了比例原则在宪法领域的发展较为晚出。至少在本文中就笔者所要讨论的问题而言，不赞成此种过度联想。
如果说存在分歧的话，顶多是存在于个别学者的论述中或个别司法实践的片面强调中。这种描述可能是误导性的。See Jud Mathews and Alec Stone Sweet,"All Things in Proportion-American Rights Review and the Problem of Balancing",Emory Law Journal,Vol.60,No.4(2011),pp.800-801. (52)同注(41)，Vicki C.Jackson文，第3096页。哈佛大学学者维基·杰克逊(Vicki C.Jackson)指出：在宪法领域，合比例性分析的主要支持者之一是加拿大学者戴维·贝蒂。
(69)Canadian Charter of Rights and Freedoms,Part I of the Constitution Act,1982. (70)同注(44)，第184-185页。(17)参见注(15)，第198-199页。
⑩参见注④，第809-810页。(68)(此处强调为本文作者所加)作为《加拿大宪法》首要部分的《加拿大的权利和自由宪章》也有类似的文字表述：《加拿大的权利和自由宪章》保证在宪章中所陈述的权利和自由只服从法律所规定的合理的限制，在一个自由的和民主的社会中(in a free and democratic society)这样的限制能够被证明为正当的。
引文中所说的50年代是指20世纪50年代，原因同注(21)。(75)同注(41)，Vicki C.Jackson文，第3094页。
(53)但在美国是否例外的问题上，也有不同看法。即便被运用得还很少，我们也不能说它不存在。蔡宗珍首先指出：……今日广为人知的比例原则，其所本的合比例性思想可解析出针对目的与手段间之关系的‘适合性、针对诸多手段间关系的‘必要性，以及针对自由权法益与公益间之关系的‘法益相称性等三种不同内涵的要求。(48)美国学者阿舒托什·巴格瓦特(Ashutosh Bhagwat)结合宪法分析中的目的审查(purpose scrutiny)也对目的正当性问题进行了十分有益的探索。
他们虽然也有信而好古的倾向，但是都在严格意义上限缩了比例原则的历史起源。④用贝蒂自己的话说：合比例性是合宪性的一个普遍(universal)标准。
这种错误理解同西方比例原则的一般观念背道而驰。(25)她最后明确指出：在十八世纪以前，根本尚未形成如今日般，以个人利益为实质内涵的自由权概念。
以美国为例，言论自由从诸多绝对性的前提假定中受益，但是在这些绝对推定的设计和运用方面合比例性可能是具有相关性的。(15)Grégoire C.N.Webber,"Proportionality,Balancing,and the Cult of Constitutional Rights Scholarship",Canadian Journal of Law and Jurisprudence,Vol.23,No.1(Jan.,2010),p.191. (16)参见注(15)，第194-198页。
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